Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
Febrero 20 de 2006-02-20
Hon. José Chico
Presidente
Comisión de Desarrollo Socioeconómico y Planificación
Cámara de Representantes
El Capitolio
San Juan, Puerto Rico, 00902-2228
Honorable Presidente Chico:
Adjunto ponencia solicitada sobre la Resolución de la Cámara 2339 para
ordenar a las Comisiones de Desarrollo Socioeconómico y Planificación y de
Recursos Naturales, Conservación y Medio Ambiente de la Cámara de
Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que realicen una
investigación sobre los procesos que culminaron en la otorgación de permisos
para el desarrollo de un proyecto denominado Sandy Beach Apartments en la zona
marítimo terrestre del municipio de Rincón.
La impunidad o irresponsabilidad de las agencias reguladoras con
jurisdicción sobre el manejo de la zona marítimo terrestre tiene como resultado
el desastre existente en todas las costas de Puerto Rico. La razón de ser de estas agencias es velar
por el desarrollo sustentable de las costas de Puerto Rico y garantizar los
derechos conferidos por ley a los puertorriqueños en lo referente al acceso físico
y visual a las playas, para su uso y disfrute. Evidentemente éstas no
están siendo efectivas. A continuación
ofrezco una serie de datos y recomendaciones generales sobre el camino a seguir
para alcanzar un desarrollo sustentable de las playas y costas de Puerto Rico.
Las costas son un recurso limitado que ofrece variadas oportunidades de
desarrollo. En particular las costas
atraen tres amplias categorías de uso que deben ser tomadas en consideración en
la planificación y desarrollo de éstas: Usos que dependen del agua – los que
por obligación tienen que estar frente a la playa como los puertos, villas
pesqueras, marinas y balnearios; Usos
relacionados al agua – los que se benefician por estar cerca del agua,
particularmente para la transportación de materia prima y productos terminados
como compañías petroleras, urbanizaciones industriales, procesadoras de pescado
y plantas termoeléctricas; y Usos que se
benefician de una
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
localización cercana al agua – estos usos
pueden estar localizados en cualquier lugar, pero por lo agradable y
pintorescas que resultan las costas reciben patrocinio adicional (restaurantes,
bares, hoteles, condominios de apartamentos y oficinas y urbanizaciones).
En el 1978 el departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA)
publicó el Estudio de Acceso a las Playas
de Puerto Rico con el fin de clasificar nuestras playas como accesibles o
inaccesibles. Esto representó el primer
paso en la preparación de un plan de accesos, cuya meta final fue el ofrecer al
público oportunidades de acceso a la mayoría de las playas. Las recomendaciones ofrecidas por este
estudio incluyen: 1) preparar un plan de
accesos práctico y realista; 2) iniciarse legislación y/o acciones
administrativas necesarias para garantizar el disfrute de nuestras playas; 3)
iniciar acciones adecuadas para asegurar el mantenimiento de la calidad de
nuestras playas, así como la provisión de accesos con mas y mejores
facilidades.
Nuestro Código Civil dispone que: “los
bienes comunes son aquellas propiedades que no pertenecen a nadie en particular
y en las cuales todos los hombres y mujeres tienen un libre uso, en conformidad
con su propia naturaleza: tales son el
aire, las aguas pluviales, el mar y sus riberas…” (Art. 254, 31 LPRA sec.
1023). La Ley de Aguas de 1866 establece
como de dominio nacional y uso público: “1) Las costas o fronteras marítimas
con sus abras, ensenadas, calas, radas, bahías y puertos. 2) El
mar litoral, o bien, la zona marítima que ciñe las costas en toda la anchura
determinada por el derecho internacional…
3) Las playas (se entiende por
playa el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el
movimiento de la marea…” “Por dominio
público de la nación la mencionada Ley de Aguas de 1886 entiende el que a ésta
compete sobre aquellas cosas cuyo uso es común por su propia naturaleza o por
el objeto a que se hallan destinadas.
Estos comunes, que siempre están bajo la autoridad de los gobiernos
centrales, son a menudo el foco principal de atención en lo referente a la
conservación de los recursos costeros…”
Consulta del Departamento de Recursos Naturales al Secretario de
Justicia de Puerto Rico 1981).
Durante las últimas décadas, nuestras áreas costeras han servido de base
a una diversidad de actividades de desarrollo económico y crecimiento
poblacional. Este desarrollo extensivo y
aumento desmedido, ha provocado serios cambios que afectan negativamente los
recursos y atracciones de la zona-marítimo terrestre de Puerto Rico (ver Tabla
I). El paso acelerado y la magnitud de
los impactos ocasionados por el crecimiento poblacional más el desarrollo
desmedido de los recursos costeros deben hacernos reflexionar sobre la
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
efectividad de las prácticas de manejo utilizadas en la zona costera de
Puerto Rico.
Una serie de problemas estructurales se manifiestan en nuestras
instituciones de gobierno que actúan como impedimento para el manejo oportuno y
efectivo de los ambientes costeros. En
Puerto Rico tenemos una variedad de programas cuya función es manejar y
controlar el desarrollo de la zona costera y garantizar la conservación y
disfrute de este recurso (ver Tabla II).
|
Tabla I. Cambios ocasionados por desarrollo
desmedido de la costa |
|
1. Reducción en el acceso al
mar (construcción y ocupación legal e ilegal de residencias, proyectos
turísticos, industriales y comerciales que afectan el acceso físico y visual
y proyectan sombra no deseada). |
|
2. Contaminación de las aguas
(descargas de la AAA, descargas industriales, fuentes dispersas, fuentes
agrícolas, basura sólida) |
|
3. Reducción de los depósitos
de arena y problemas de erosión debidos a la extracción legal e ilegal, y el
establecimiento de estructuras que entorpecen el movimiento de la arena. |
|
4. Destrucción y alteración de
habitáculos (desecación y relleno de manglares y humedales, eutrofización). |
|
5. Deforestación y
sedimentación. |
Estos programas son ejecutados por una diversidad de agencias federales,
insulares y municipales a quienes les resulta sumamente difícil la coordinación
de este manejo entre sí, con la industria privada y con las organizaciones no
gubernamentales. Esta problemática es
comentada en el Informe del Senado de Puerto Rico, sometido por la Comisión
Especial de Playas y Zona Costanera de
Puerto Rico en el 1992:
“A través de los años, el estado
Libre Asociado de Puerto Rico ha dirigido sus esfuerzos para adoptar y establecer
normas, guías, parámetros, planes y programas de acción para reglamentar,
conservar, usar y mantener adecuadamente las playas y áreas costaneras de
nuestra Isla. Es amplia la legislación y
reglamentación existente; sin embargo, son insatisfactorios los resultados
obtenidos tras su implantación. La
política pública sobre la conservación de las costas se ha visto seriamente
afectada por el gran número de agencias que intervienen y por la inadecuada
coordinación interagencial de esta gestión”
(Senado de Puerto Rico 1992).
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
El proceso de vistas públicas y los documentos examinados por la
Comisión especial de Playas y Zonas Costaneras corroboró la “ineficacia” de los
instrumentos de gobierno en la implantación de las políticas públicas de
protección, conservación, mantenimiento y manejo de esta área geográfica
(Senado de Puerto Rico, 1992). Los problemas
de eficiencia en el manejo, costo y tamaño de las burocracias públicas son
materias de debate nacional y nadie duda sobre la existencia de problemas
mayores. Estos problemas ocurren tanto
|
Tabla II. Dependencias de
gobierno a cargo del o vinculados al manejo y conservación de las playas y
costas de Puerto Rico |
|
1. Junta de Calidad Ambiental (JCA) |
|
2. Junta de Planificación (JP) |
|
3. Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales (DRNA) |
|
4. Administración de Reglamentos y Permisos
(ARPE) |
|
5. Fideicomiso de Parques Nacionales (FPN) |
|
6. Compañía de Fomento Industrial (CFI) |
|
7. Departamento de Transportación y Obras
Públicas (DTOP) |
|
8. Autoridad de los Puertos (AP) |
|
9. Compañía de Turismo de Puerto Rico (CTPR) |
|
10. Defensa Civil (DC) |
|
11. Guardia Costanera delos Estados Unidos (GC) |
|
12. Cuerpo de Ingenieros del Ejercito de los
Estados Unidos (CIE) |
|
13. Servicio Geológico de los estados Unidos,
División Marina (SGF) |
|
14. Autoridad de Transportacaión y Obras
Públicas ( |
|
15. Servicios de Pesca y Vida Silvestre del
E.E.U.U. |
|
16. Programa de Manejo de la Zona Costanera
(PMZC) |
|
17. Gobiernos Municipales |
|
18. Policía de Puerto Rico |
|
19. U.S. Border Patrol |
|
20. Departamento de Agricultura (Programa
Desarrollo Pesquero) |
|
21. Comisión de Servicio Público |
|
22. Consejo de Pesca del Caribe |
|
23. Autoridad de acueductos y Alcantarillados |
con las agencias insulares así como las federales. Las agencias encargadas de manejar las costas
han tendido a especializarse y por lo general, carecen de un mandato para
enfrentar los problemas en el método ecosistémico que exigen los planes de
manejo integral. Esta situación de
manejo no coordinado y no integrado es ineficiente si se pretende remediar los
serios problemas que
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
amenazan la salud y seguridad humana y la conservación de los sistemas
ecológicos costeros de Puerto Rico, en especial de las playas.
La implantación del Programa para el Manejo de la Zona Costanera de
Puerto Rico (PMZCPR) operado por el DRNA procura establecer un balance entre la
conservación de los recursos costeros y el desarrollo de éstos. Se pretende que este balance se establezca
mediante la ejecución de las leyes estatales y federales. Las violaciones a estas leyes están
relacionadas a una serie de condiciones que involucran aspectos criminales,
administrativos y civiles (Tabla III).
|
Tabla III. Condiciones que dificultan el procesamiento
de violaciones que ocurren en la zona costera de Puerto Rico por parte de las
agencias reguladoras |
|
1. No hay suficientes
empleados para realizar visitas. |
|
2. Los empleados no tienen
conocimiento o experiencia que los cualifique para el trabajo. |
|
3. Falta de equipo. |
|
4. No hay personal capacitado
para sostener las opiniones y funciones de la agencia. |
|
5. Falta de conocimiento de
las leyes relacionadas con el ambiente. |
|
6. Falta de coordinación y
unidad de acción entre las diferentes
agencias gubernamentales y federales. |
|
7. Falta de coordinación entre
las divisiones de la misma agencia como resultado de decisiones de política
pública de dicha agencia. |
PRCZMZP Document Updating and Revision, 1992
Durante las décadas del 50, 60, y 70, el desarrollo del turismo en
Puerto Rico respondió a la política del gobierno de diversificar su economía
tradicional (basada en el monocultivo de la caña de azúcar) a una economía
basada en el crecimiento de los sectores industriales y de servicios. Los beneficios ofrecidos por las atracciones
naturales de Puerto Rico fueron suficientes para persuadir a los
administradores del país de que el turismo representaba una alternativa
económica favorable. Esta
diversificación económica también tuvo un impacto directo en la recreación al
aire libre en nuestro archipiélago especialmente en la recreación marina. No muchas décadas atrás nuestras playas
lucían desoladas con una que otra villa o comunidad pesquera. En la actualidad, las playas de Puerto Rico
contribuyen al bienestar y disfrute de millones de turistas y puertorriqueños
de diferentes escalas sociales quienes compiten por el uso de esta área
limitada.
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
La evolución sufrida por nuestras playas es producto y símbolo del nivel
de calidad de vida alcanzado en Puerto Rico.
No hay que retroceder muchos años para encontrar un periodo en la
historia donde las vacaciones eran prácticamente desconocidas para la mayoría
de los puertorriqueños. Trabajar 70
horas semanales no era nada raro a comienzos de siglo y por lo general este
trabajo requería un esfuerzo físico exhaustivo, por lo que se tenía poco si
algún tiempo o inclinación para la recreación o mejoramiento personal. En la actualidad la semana de trabajo del
puertorriqueño es de un promedio de 35 a 45 horas y se ha observado una mejoría
en los ingresos de la fuerza laboral. El
aumento poblacional mejores medios de transportación y comunicación y aumentos
en el ingreso discrecional y en el tiempo de ocio se han combinado para
establecer las actividades recreativas entre las más importantes en la vida de
los puertorriqueños. La recreación
consiste de actividades o experiencias realizadas durante el tiempo de ocio,
generalmente escogidas voluntariamente por el participante con propósitos de
relajamiento, entretenimiento, o para su desarrollo social o personal. La recreación al aire libre por su parte,
está compuesta por una serie de actividades recreativas que no se pueden
practicar bajo techo.
Según las estadísticas ofrecidas por la CTPR las actividades turísticas
generan más de 2 billones de dólares anualmente y cerca de 50,000 empleos. Otra industria que a pesar de no contar con
estadísticas sobre su aportación económica sabemos que ofrece grandes
beneficios sociales y económicos a los puertorriqueños es la recreación marina. A clara vista pueden verse los beneficios
económicos ofrecidos por la recreación marina pues los recreacionistas,
pernoctan en hoteles, compran gasolina, patrocinan restaurantes y barras y
compran equipos deportivos y recreativos.
El desarrollo sustentable, promueve el uso sabio de los recursos
naturales tomando en consideración el no degradarlos o dañarlos para que puedan
ser utilizados por las próximas generaciones. En otras palabras es un
desarrollo que no compromete el futuro de los recursos ya que requiere que
hagamos los ajustes en el uso de recursos renovables para no degradarlos o
agotarlos.
He ofrecido este trasfondo sobre la situación de nuestras costas para generalizar
y no sólo hablar del caso de Sandy Beach Apartments. Ya todos sabemos que esta situación en donde
un desarrollador se apodera de algún bien común en Puerto Rico es la orden del
día. En el municipio de Rincón puedo
mencionar por lo menos 5 casos en donde desarrolladores están teniendo
problemas legales por apoderarse de bienes públicos en específico de la zona
marítimo-terrestre. En todos los casos
grupos de vecinos u organizaciones no gubernamentales (ONG’s) han sido
responsables por llevar estos casos a corte pues las agencias reguladoras nunca
se percatan de estas situaciones. Los
desarrolladores no
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
le temen a estos procesos pues conocen los resultados y entienden que
las consecuencias pueden ser insignificantes pues como mucho recibirán una
reprimenda en corte, un artículo negativo en los periódicos, una orden de
mitigación (en la mayoría de los casos éstas no son efectivas) y en el peor de
los casos una multa. Nunca se ha dado el
caso en que se ordene la demolición de estructuras y que se restaure el recurso
a su condición natural. Es por esto que
los desarrolladores saben que al fin y a la postre siempre llevan las de ganar pues
por lo general, el monto de la multa, no se acerca ni al costo de un
estacionamiento.
El desarrollo que se está llevando a cabo en Puerto Rico es uno que
compromete no solo el acceso físico y visual a las playas sino que también
amenaza y destruye estas atracciones naturales acelerando los procesos de
erosión, amenazando y destruyendo habitáculos esenciales para especies costeras
y marinas muchas de éstas en peligro de extinción. Este es el caso del corte o relleno de
manglares, extracción de praderas de yerbas marinas, contaminación por
luminaria, paredes y verjas que entorpecen el paso de tortugas marinas y
aceleran los procesos de erosión eliminando la arena de las playas. La falta de infraestructura para sostener el
desarrollo actual en nuestras costas es responsable por la pobre calidad de las
aguas ya que en la mayoría de estas áreas no se cuenta con sistemas de
alcantarillado para disponer de las aguas negras. Esto obliga a los desarrolladores a construir
pozos sépticos o tanques cerrados que junto a la sedimentación resultado de la
deforestación son responsables por la pobre calidad de las aguas y una seria amenaza a los arrecifes de
coral. Otro problema relacionado al
acceso es la construcción de verjas en los condominios sin tomar en consideración
las servidumbres de paso eliminando oportunidades recreativas a turistas y
residentes. Como parte del desarrollo
sustentable es necesario garantizar que el público tendrá acceso a las playas
reservando estas zonas costeras para usos que dependen del agua y proveer una
serie de facilidades de acceso (rampas, muelles, servicios sanitarios,
estacionamientos, servicios de salvamento, servicios de seguridad). Garantizando el acceso físico y visual a
nuestras playas es la única manera de garantizar un desarrollo sustentable de
las industrias de la recreación marina y el turismo, grandes contribuyentes
económicos a las arcas del país y a la calidad de vida de los puertorriqueños.
En lo relacionado a los impactos sociales del tipo de desarrollo que se está
llevando a cabo en nuestras playas podemos mencionar la gentrificación o
desplazamiento de usos y comunidades tradicionales. Este fenómeno podemos observarlo en el caso
del Marriott donde se pretendía apoderarse del balneario público de Carolina (bien
público) para privatizarlo en beneficio de entes privados. Un caso similar a este se dio en Cabo Rojo
donde terrenos del Balneario de Boquerón y de la Villa de Pescadores se
alquilaron por cincuenta
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
años a un precio ridículo para la construcción de un complejo de
apartamentos. Otro caso similar es en el
municipio de Aguadilla donde el alcalde lleva varios años, tratando de sacar a
los pescadores de Playuela (una de las villas pesqueras más exitosas de Puerto
Rico) para construir un hotel en esta playa.
Actualmente los puertorriqueños dependen y valoran la recreación marina
de tal modo que según el documento State Comprehensive Outdoor Recreation Plan (SCORP),
preparado por el Fideicomiso de Parques Nacionales, las actividades recreativas
relacionadas al ambiente marino son las preferidas por los
puertorriqueños. Compartir con
familiares y amigos fue seleccionada como la satisfacción más grande derivada
de la participación en actividades recreativas al aire libre. Otros factores relacionados incluyen: el
contacto con la naturaleza, la oportunidad de mejorar la salud física y mental,
la tranquilidad y disfrute de los bellos escenarios. La investigación científica realizada por el
SCORP demuestra que existe una relación directa entre las experiencias
recreativas en las playas y la salud física y mental de los
puertorriqueños. Es importante reconocer
que ya no solo estamos hablando de la importancia económica de las playas pues
este estudio demuestra la importancia social y emocional de las playas para los
puertorriqueños y su contribución a la calidad de vida de éstos.
En el 1992 el Senado de Puerto Rico concluyó que es amplia la legislación
y reglamentación existente para el manejo de las playas y áreas costaneras de
Puerto Rico y sin embargo son insatisfactorios los resultados obtenidos tras su
implantación. En este mismo año el
proceso de vistas públicas y los documentos examinados por la Comisión especial
de Playas y Zonas Costaneras del Senado de Puerto Rico corroboró la
“ineficiencia” de los instrumentos de gobierno en la implantación de las
políticas públicas de protección, conservación, mantenimiento y manejo de esta
área geográfica. Si analizamos
detenidamente la situación actual de las playas y áreas costaneras de Puerto
Rico tenemos que estar de acuerdo con el estudio del Senado de 1992. Los resultados obtenidos tras la implantación
de la legislación y reglamentación existente para el manejo de las playas y
áreas costaneras son insatisfactorios y podemos corroborar su ineficiencia con
solo dar un paseo por las playas de Rincón, Aguada, Cabo Rojo, Vega Baja,
Arecibo, Luquillo, Dorado, Fajardo, Carolina, San Juan, Cataño, Humacao, Ceiba,
Culebra, Vieques y cualquier municipio costero de Puerto Rico.
De acuerdo al documento del Programa de Manejo de la Zona Costanera de
1992, hay una serie de condiciones que dificultan el procesamiento de
violaciones que ocurren en la zona costanera de Puerto Rico por parte de
agencias reguladoras. Aquí se incluyen
el que: no hay suficientes empleados para realizar visitas, los empleados no
tienen conocimiento o experiencia que los
Ponencia R de
la C 2339
Ruperto Chaparro
Programa Sea Grant
Universidad de Puerto Rico
cualifique para el trabajo, falta de equipo, no hay personal capacitado
para sostener las opiniones y funciones de la agencia, falta de conocimiento de
las
leyes relacionadas con el ambiente, falta de coordinación y unidad de
acción entre las diferentes agencias gubernamentales y federales y falta de
coordinación entre las divisiones de la misma agencia. Si a esto le sumamos la
falta de presupuesto para el manejo de las playas y áreas costeras
tenemos un cuadro desalentador.
Lo más que podemos pretender en el caso de Sandy Beach Apartments es el
que no se le otorguen los permisos para construir una pared, muro o verja al
norte del edificio y que se le ordene remover los gaviones que instalaron en la
colindancia con la quebrada al oeste del edificio. Sin embargo, creo que debemos tomar acciones
para garantizar el que este tipo de acciones en donde se privaticen los bienes
comunes sea desalentado y erradicado en Puerto Rico. Es inconcebible el que una representante de
una agencia reguladora de Puerto Rico justifique un visto bueno a un proyecto
porque a veces los ingenieros tienen copias distintas de los planos de un mismo
proyecto para engañar a las agencias. Es
inconcebible el que habiendo empleados de campo en todas las agencias
reguladoras éstos no se den cuenta de las actividades ilegales que se llevan a
cabo en el área bajo su supervisión. Es
inconcebible el que todavía en este país reine el lema “es más fácil pedir
perdón que pedir permiso”. Es inconcebible
el que en estos momentos se esté hablando de acelerar los procesos de permisos
y ahora que se toman más tiempo hay una caterva de irregularidades que no
pueden controlar.
Debemos estudiar métodos y oportunidades para eliminar la práctica de
apoderarse de bienes públicos ya sea mediante la creación de un negociado de playas que tenga
el mandato de evaluar, otorgar y supervisar todos los permisos para desarrollos
en las playas y costas de Puerto Rico y cuente con representantes de las diferentes
agencias reguladoras. Se debe discutir
otros métodos que se considere puedan ser efectivos protegiendo nuestras playas
y costas. Es necesario reconocer la
importancia económica de las playas y planificar el desarrollo sustentable de
éstas. Una vez se reconozca la
importancia económica y social de las playas se debe asignar un presupuesto
adecuado para el manejo de estas atracciones naturales ya que en la actualidad
hay un desfase en lo relacionado a los ingresos generados por éstas y a la
inversión que se hace para su manejo y conservación. La aportación de las playas debe ser
reconocida tanto en el aspecto social como en el económico.
Atentamente,
Ruperto Chaparro
Director Interino
Programa Sea Grant de la Universidad de Puerto Rico